生態文明法治建設路向何方？

　　黨的十八屆四中全會將于10月在北京召開，會議將研究討論“全面推進依法治國”重大議題。

　　依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。四中全會的召開，依法治國方略的全面實施，必將為生態環境法治建設提出更高的要求。

　　環境保護部政法司會同政研中心組織召開專題研討會，就“依法治國與生態環境法治建設”議題進行探討。

　　環境保護部政法司司長李慶瑞表示，如何在環保領域落實依法治國方略，如何在依法治國的大背景下進一步推動生態環境法治建設，如何運用法治思維和法治方式推進經濟增長模式綠色轉型，如何運用法治思維和法治方式推進環境管理戰略轉型，這些重大議題，環保部門應當高度重視，未雨綢繆，做好籌劃，及早準備，為迎接四中全會召開和學習貫徹會議精神奠定思想基礎。

　　參會的各位專家從不同角度，圍繞如何利用法治思維和法治方式推進生態文明建設發表了意見。

　　正確認識環境法治在依法治國中的地位

　　“法”的對立面是按潛規則辦事、按長官意識辦事

　　“依法治國的法是統稱。其對立面不是政策，政策是明規則，也屬于法的一部分。依法治國中的‘法’的對立面應是按潛規則辦事、按長官意識辦事。”環境與經濟政策研究中心主任夏光說。依法治國中強調的法治思維和法治方式就是下一步推進環境法治建設的方向。

　　環境的公益性決定了必須要通過立法去界定環境資源的產權；環境形勢的嚴峻性決定了需要嚴格的法制去改善；環保的基礎性決定了只有通過嚴明的政策法規，才能約束其他領域。

　　“環境法被視為部門管理法，得不到必要的尊重和敬畏，執行中缺乏地方政府和其他部門的配合，這種狀況必須糾正。只有通過環境法調整資源開發等行為，強化對地方政府和產業主管部門的制約，才能提高環境法治意識，改善環境執法處境。” 清華大學教授王明遠說。他提出，法治要從工具和手段，上升為價值和目的。

　　夏光指出，從成效角度講，環保部門非常重視相關法律，法治思維比較強。但我國環境法治還遠未達到“價值和目的”的地位，甚至作為“工具和手段”都仍存在一些問題。

　　對我國環境法治的現狀，夏光概括為：缺、短、小。

　　“缺”是指法治領域的立法相當缺乏，尤其按照黨中央改革要求，很多沒有變成法律法規。

　　“亂”是指執法亂象多，包括執法不作為、亂作為、背黑鍋等，總體評價環保系統的公信力不是很強。

　　“小”是指司法系統在環保中的作用小，司法資源有限，導致法院不愿受理案子，參與環保積極性低。

　　華北環保督查中心副處長劉傳義則認為，在目前的法治環境下，主要困難是環境執法難、不到位。一是環境執法說的多做的少，很多環境執法機構還是參公單位，執法制約多。二是自身問題多，人員素質不夠。

　　在環保領域踐行依法治國方略，要理順法與政策的關系，軟法硬法都要落實。中國人民大學教授周珂建議，借鑒美國國家環境政策法，環境基本國策立法具有特殊地位，主要管政府，各州法律法規都要服從它。

　　環境立法要既“硬”且“良”

　　專業化、綜合化的環境法需要大量授權立法及配套立法

　　環境法呈現高度專業化、綜合化特點，包括行政管理、民事侵權、國際合作等方面內容，需要大量授權立法及配套立法。

　　要在依法治國的戰略中推進法治建設，夏光認為，首先要明確未來環境法治建設的指導思想：用法來調整人與自然的關系。環境法要一方面堅持環境優先、保護優先，一方面堅持經濟和環境協調，改善環境質量、優化經濟發展。

　　中國政法大學教授王燦發認為，依法治國，要完全依法辦事，解決以權壓法、以人代法。在環境法方面，要改變環境法是軟法的現象。在過去幾年中，環境刑事犯罪責任追究獲得了很大進步，未來要使環境法更加硬起來。

　　他建議，制定“生態文明建設促進法”，將國家建設生態文明的方針政策制度都納入其中，之后制定其他法律時，都要考慮此法。“生態文明建設促進法”由環保部門協同其他部門參與立法。在這個法律下，應包括自然資源法、生態保護法、環境保護法三大法律。具體的立法需圍繞完善這些體系，兩條腿走路，一條是綜合性的立法，另一條是具體法律的制定。如自然保護區法、濕地保護法，化學品管理法、電磁輻射管理法、生態損害補償修復法、民事環境損害賠償法（包括健康損害）、環境信息公開和公眾參與法等。

　　周珂則認為，生態文明法治建設，首先必須落實“保護優先”原則。我國生態保護主要借鑒俄羅斯，生態法與自然資源法是一體兩面，自然資源法注重開發利用，生態法強調保護優先，用生態保護對沖資源利用的負面效應。保護優先不僅僅是環保部門的事，在生態保護領域，尤其是資源開發利用都應當適用這一原則。

　　二是要明確地方政府環境責任，要從管理法向責任法轉變。過去的《環保法》是管理法，主體是管理者與相對人，修訂后的《環保法》向責任法轉變，突出規定政府責任，這需要逐步落實。

　　劉傳義結合基層執法經驗強調，環境立法要注重配套細則規定。北京理工大學教授羅麗提出，要進一步完善《環保法》和單項法的銜接修改。

　　判斷環境合法的標準，離不開時間空間背景。同一行為，在北京屬于違法，在甘肅可能屬于合法。中國政法大學副教授胡靜和劉傳義都提醒，要給予地方環境立法充足的空間。

　　除了制定新法，對于不合時宜的舊法也應當及時進行排查和清理。北京市環保局法規處調研員相華林提出，清理、修訂和《環保法》不相符的政策法規是十分必要的。

　　他建議可以借鑒美國20世紀70年代的做法，從國家層面發通知，要求國家各部委和地方政府對本部門本級政府的政策、法規進行清理，定期提交清理報告。

　　環境執法要“按章不按長”

　　執法者以法律為依據，而不是按領導意志辦

　　法律的生命力在于實施。推動環境法治建設，不只是立法的問題。環境執法要有獨立性，才能保證公平正義，才能保證法治而不是人治。

　　法治有兩方面涵義：一是法律正當，立法是良法；二是法律至上，即法律說了算。環境獨立執法，即執法者以法律為依據，而不是按領導意志辦，“按章不按長”。張居正說：“車之不前也，馬不力也，不策馬而策車，何益？” 執法者有積極性，才可以激活法律。

　　胡靜認為，調動環境執法人員的積極性，需要職業保障，即嚴格執法不需要付出個人代價。

　　王燦發則建議，建立獨立的執法監督機制，如制定環境督查條例、設立獨立執法機構，監督各個環保部門。“應強調獨立環境監管和執法，環保部門可以不是獨立的上下體制，但是執法和監管可以垂直管理。”王燦發說。

　　胡靜同時提出，環境行政要合法合理。環境保護的行動方案，要有上位法依據，設立的目標要現實，標準要基于現有經濟技術條件，讓企業跳一跳摸得著，否則實施不力會犧牲法的尊嚴。

　　另外，環境執法應當增強依法行政意識。中國人民大學教授李艷芳提醒，隨著公民權利意識增強，行政決定沒有法律依據、不依照法律程序，可能被認為不公平甚至尋租，環保部門可能因此成為被告。

　　對于環境執法的方式創新與改革，專家也提出了一些建議。

　　夏光建議，增強執法力量，形成強勢環保狀態，增加社會公眾的力量，讓人民群眾成為耳目。

　　胡靜也建議，公眾參與執法要放開。環境保護有三方主體，政府（環保部門）、企業和個人。政府與個人聯手，向社會公開環境信息，讓個人充當環保部門的耳目，允許個人提出環境公益訴訟，對執法有好處。

　　羅麗建議，對于信息公開、公眾參與、政府責任等制度的落實，要增強法律強制性，避免流于形式。

　　李艷芳建議，環境執法部門要與檢察院、法院相配合。如意大利最高行政法院首要職責是為政府提供行政咨詢，協助行政機關依法行政。

　　環境司法要發揮制約監督作用

　　環境執法要與司法相銜接，強化對政府的約束

　　司法支持、加強、補充行政執法，并在某些方面發揮制約監督作用。“環境執法要與司法相銜接，應強化環境審判、推進公益訴訟，包括行政訴訟，強化對政府的約束。”王明遠說。

　　日本司法制度在環境法的實施中發揮了重要作用，如針對民事賠償建立了迅速救濟機制，當地居民通過行政訴訟對道路、火電等建設行為進行合法性監督，值得借鑒。

　　這種司法能動性的發揮對于監督、制約環境執法很有效果。胡靜說，法院實行能動司法，不是法官主動找案子，而是加強司法審查，不僅審查行政決定的合法性，而且審查其合理性。能動司法還影響了立法和行政，如日本法院通過公害審判推動了環境損害賠償立法，我國環境法庭通過發布禁止令介入了環境執法。環境法庭專業能力加強后，甚至可能開展對環評、排污許可決定的合理性審查。

　　除此之外，環境案件的受理也應該受到重視。王燦發和相華林都強調，要明確法院對案件的受理范圍，大力推動司法在環境保護中的作用。

　　用法治方式推進綠色轉型

　　經濟增長模式也要符合環境基礎法的要求

　　目前，一些地方還存在盲目投資、產能過剩、盲目開發、填海挖山等與可持續發展相違背的發展方式，某些地方政府領導的決策行為仍需對其進行約束。

　　相華林提出，要貫徹預防為主的原則。通過嚴格約束地方政府的投資政策和產業政策，嚴格進行項目環評和規劃環評，逐步推進政策環評，徹底扭轉GDP至上意識，真正做到科學決策、民主決策和依法決策。

　　另外，加快環境立法進程，在稅收、信貸等方面給綠色企業支撐。加大知識產權保護力度，鼓勵污染防治技術的科研和應用，保護綠色生產的知識產權，修訂《清潔生產促進法》等環境資源法。明確生產企業對生產的產品的回收義務，如借鑒日本3R做法。

　　從立法角度看，周珂提出，經濟綠色轉型，《環保法》要成為基礎性法律。這要求《環保法》要得到其他部門法的配合，不限于環保單項法，經濟增長模式也要符合環境基礎法的要求。

　　從執法角度看，李艷芳提出，要增強依法行政和依法執法意識，該查處就查處，提高違法成本，倒逼經濟轉型。