鎘大米揪出土壤污染真兇立土壤之法刻不容緩

浙江省武義縣坦洪鄉梯田。

　　近期發生的“鎘大米”事件讓隱藏在背后的土壤污染“真兇”浮出水面。據了解，目前我國土壤污染陷入了“企業污染、群眾受害、政府買單”的惡性循環。

　　“還一方凈土”，必須靠完善的法律來保障。制定土壤環境保護法，迫在眉睫。

　　耕地大面積污染，城市土壤安全堪憂，土壤污染分布已由點成面

　　老劉是土生土長的湖南攸縣人，“鎘大米”事件后老劉很困惑，不知道自己鎮上的米還能不能吃，“也沒人給個說法。現在只能盡量買‘上里’的米，不買‘下里’的米。”老劉說的“上里”是指攸縣幾個偏北的鄉鎮，“下里”則是這次“鎘大米”的幾個主要產區。

　　老劉自家的承包地幾年前就沒種東西了，米只能靠購買。雖然老劉所在的鄉這次沒有受到“鎘大米”的直接沖擊，但當地人心里還是沒底，畢竟隔壁鄉鎮都“出事了”，而且“鎘”這個東西看不見摸不著。“即使在自家種米，由于不知道這塊地有沒有被污染，也不敢放心吃。”老劉顯得一點辦法也沒有。倒是他的妹妹總結出了一點買米的心得：“不買那種偏圓、看起來很亮凈的大米。”這也是當地人辨別“鎘大米”的經驗，但經驗背后仍然是對土壤污染的無奈。

　　除耕地土壤污染外，工業用地造成的土壤安全問題也同樣堪憂。隨著我國城市化進程和產業結構調整力度的加大，原來建設在城市中的高污染企業按照新的城市規劃或者國家相關政策，進行了關、停、并、轉、遷。這些遺留下的場址，就成為了城市土地再開發的重要來源。“這些未經過污染治理的土地，潛藏著巨大的環境風險，如果盲目開發利用，將成為嚴重的安全隱患。”湖北經濟學院環境資源法教授呂忠梅說。

　　被污染的土壤需要經過治理，才能有效控制環境風險。6月25日，本報刊發了一張挖掘機正在化工廠廠址上清理有毒土壤的圖片。據了解，上個世紀70年代，橫跨鄂、豫兩省的丹江口水庫176米水位線上建有一家化工廠，主要生產工業黃磷和磷酸等化工產品。丹江口大壩加高以后，化工廠原先沉淀下來的有毒土壤物質對水庫水質安全構成威脅。為此，有關部門決定關停化工廠，并將這些有毒土壤全部挖走進行專業處理。

　　從總體上看，過去我國土壤污染只是點源、局部的，但現在在一些工業區、城市化和農業集約化程度高的地區，出現了區域性的土壤污染。呂忠梅指出，在我國北上廣等經濟發達地區已經出現了土壤地球化學元素異常區和土壤污染高風險區，區域性土壤污染已成為制約這些地區經濟可持續發展的重要問題。

　　現行土壤環境保護的相關規定分散且不成體系、責任不明確

　　土壤污染是“隱形的殺手”，不易察覺，一旦污染極難治理，有的污染甚至不可逆轉。我國土壤污染形勢如此嚴峻，但目前有關土壤保護的法律卻并不健全。

　　我國有關環境保護的立法已經覆蓋了大氣、水和海洋，但還沒有土壤環境保護的專項法律。全國人大代表、廣東佛山古今來律師事務所律師吳青在調研中發現，我國現在雖然有與土壤污染相關的法律法規，但遠遠不能滿足現代土壤污染防治的需求。

　　吳青認為，首先，這些規定分散且不系統。目前土壤環境保護的有關規定散見于憲法、侵權責任法、刑法、環境保護法、固體廢物污染環境防治法、農業法、土地管理法、基本農田保護條例中，但這些法律法規基本上每部都只有零星條款。土壤環境保護是一個系統工程，這些零星分散的規定不成體系，缺乏針對性和可操作性。

　　其次，調整對象范圍狹窄。一方面現有法律沒有全面涵蓋各類用地，主要針對農業用地，而工業用地、居住用地、商業用地的土壤污染問題未有涉及;另一方面，調整的污染物對象只包括了固體廢棄物、農藥化肥、放射性物質、危險化學品，其它可能污染土壤的物質和行為，如城市建筑垃圾、飄塵、酸雨、不合理生產行為等都沒有規定。

　　再次，法律責任條款設置較少，適用性不強。當前關于土壤污染的法律責任條款設置，僅環境保護法、農業法、刑法、基本農田保護條例等個別條款作了規定，相對于現有的土壤污染狀況，顯然不足。如環境保護法規定，因環境污染損害引起的賠償責任和賠償金額的糾紛，可根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門處理;當事人對處理決定不服的可以向人民法院起訴。由于各級環保部門對條款中的“處理”方式理解不一，造成處理這類糾紛的方式各異。如：云南規定上級環境保護行政主管部門可查處下級環境保護行政主管部門管轄的環境污染損害賠償糾紛;而廣西則規定按轄區管理賠償糾紛。

　　建立土壤污染綜合治理機制，完善土壤標準體系，明確土壤污染責任

　　土壤環境保護立法應包含哪些要點，才能真正保護土壤安全?專家認為，核心在于合理的制度安排，特別要重點考慮以下內容：

　　建立土壤環境保護的綜合治理機制。目前我國土壤污染陷入了“企業污染、群眾受害、政府買單”的惡性循環，不符合“污染者負擔”的國際通行原則。呂忠梅建議，應探索建立土壤環境保護多元投入、多方參與的綜合治理機制，形成政府主導、企業負責、公眾參與的新格局。可以在法律上規定排污權交易、土壤開發利用與土壤污染治理、土壤修復一體化，建立土壤污染風險防治基金、土壤污染環境責任保險等機制。

　　建立土壤污染影響人體健康的風險評估和公共干預機制。在我國現有的環境影響評價中，還沒有針對人體健康的評估要求，造成土壤污染導致人體健康受害事件發生后，企業以排放沒有超標為由而逃避責任。吳青贊同建立以人體健康為中心的土壤污染風險評估制度，并以評估結論為依據，建立土壤污染危害人體健康的公共干預措施，制定突發性事件應急預案。一旦發現土壤污染突發性事件，可立即采取有效處理措施，將污染程度及其危害控制在最低水平。

　　完善土壤環境標準體系，建立滿足我國土壤種類多樣化特點的土壤環境質量指導標準。環保部曾在1995年頒布過《土壤質量環境標準》，但該標準過分強調統一，未對污染等級劃分提出量化指標，不能滿足我國土壤多樣化特點。吳青提出，應在全國土壤污染普查的基礎上，制訂、修改、完善農業、工業、商業及居住用地土壤標準。

　　建立嚴格的土壤污染治理責任制。我國目前尚未建立土壤污染等級劃分制度，污染者的治理責任不夠明確。對土壤污染行為的法律責任追究制度也不盡合理，受害者難以獲得足額賠償。呂忠梅提出，有必要建立土壤污染等級劃分制度，明確不同區域土壤污染者的治理責任。同時，提高土壤污染者的違法成本，加重對土壤污染者法律責任的追究，在民事責任方面，除了要承擔對受害者的賠償責任外，還應承擔土壤修復費用。對于嚴重違法構成犯罪的，將追究刑事法律責任。